PPP模式已在中國(guó)發(fā)展了近20年，但對(duì)于許多初涉公私合營(yíng)的人來(lái)說卻仍是個(gè)陌生的領(lǐng)域。2014年，政府致力于增強(qiáng)市場(chǎng)的發(fā)動(dòng)力，國(guó)務(wù)院首推80個(gè)項(xiàng)目向社會(huì)資本開放，隨著PPP項(xiàng)目獲得財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委的推廣支持，PPP模式成為政府向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)推進(jìn)市場(chǎng)化的突破口。

　　一、PPP模式概況

　?。ㄒ唬㏄PP模式的內(nèi)涵

　　PPP（Public-Private-Partnership），通常被譯為“公共私營(yíng)合作制”，但現(xiàn)在學(xué)術(shù)界更傾向于將其翻譯為“公共私營(yíng)合作伙伴關(guān)系”。首先，所謂的“公共私營(yíng)合作伙伴關(guān)系”，即是指優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的伙伴關(guān)系，不僅是在資金上合作，更是資源共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的合作關(guān)系。其次，財(cái)政部2014年11月29日發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》（財(cái)金[2014]113號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“《操作指南》”）也對(duì)“私營(yíng)”作出明確規(guī)定，“社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)及其他控股國(guó)有企業(yè)”。

　　國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)近日發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“《指導(dǎo)意見》”）明確將PPP定義為，“政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。”筆者認(rèn)為，雖然國(guó)家發(fā)改委對(duì)PPP模式做出了明確的定義，但許多學(xué)者認(rèn)為BT以及BOO并不屬于PPP，因此PPP模式的概念只能等國(guó)家相關(guān)法律出臺(tái)才能有統(tǒng)一的定論。

　?。ǘ㏄PP模式的特征

　　1、政府與社會(huì)資本的利益同享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

　　利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是PPP模式基本的特征。缺乏信息溝通一直是阻礙社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)項(xiàng)目的重要原因，過去社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)項(xiàng)目項(xiàng)目中處于被動(dòng)的狀態(tài)，而政府則處于主導(dǎo)地位，雙方地位的不平等打擊了社會(huì)資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)項(xiàng)目的積極性。引入PPP模式，政府與社會(huì)資本的合作關(guān)系更深入一步，主要體現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的合理化及資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)方面。社會(huì)資本雄厚的融資實(shí)力及先進(jìn)的管理能力，政府的政策支持及社會(huì)資源的調(diào)動(dòng)能力，雙方優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，獲得合作的效益。

　　2、以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)

　　財(cái)政部將PPP模式定義為政府與社會(huì)資本合作模式，政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為特征，通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。由此可見，PPP模式是以政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)的。

　　3、時(shí)間差

　　PPP項(xiàng)目前期準(zhǔn)備時(shí)間長(zhǎng)、投入資金大，但收益慢，PPP項(xiàng)目追求的是長(zhǎng)期效益和整體效益，因此使得投入和收益形成時(shí)間差。PPP項(xiàng)目的時(shí)間差提高了PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)入門檻。

　　二、PPP模式的適用領(lǐng)域

　　1、政府對(duì)PPP模式可適用領(lǐng)域的界定

　　財(cái)政部發(fā)布的《操作指南》認(rèn)為，適宜采用PPP模式的項(xiàng)目為投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)類項(xiàng)目；而國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《指導(dǎo)意見》認(rèn)為，PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。

　　2、可適用PPP模式的領(lǐng)域

　　基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的范圍較為廣泛，由于其壟斷性和公益性，因此并非所有的項(xiàng)目都可以適用PPP模式。國(guó)務(wù)院近日開放了過去以政府資金和國(guó)企投資為主導(dǎo)的領(lǐng)域，首批推出的80個(gè)示范項(xiàng)目，面向社會(huì)公開招標(biāo)，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本參與建設(shè)營(yíng)運(yùn)。這些項(xiàng)目包括鐵路、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施，新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施，重大水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等清潔能源工程，油氣管網(wǎng)及儲(chǔ)氣設(shè)施、現(xiàn)代煤化工和石化產(chǎn)業(yè)基地等方面，下一步將推動(dòng)油氣勘查、公用事業(yè)、水利、機(jī)場(chǎng)等領(lǐng)域擴(kuò)大向社會(huì)資本開放?！吨笇?dǎo)意見》中對(duì)于PPP模式的項(xiàng)目適用也給出了明確的范圍，其中最引人關(guān)注的是醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，這也是PPP模式發(fā)展的良好契機(jī)。

　　三、PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)項(xiàng)目中實(shí)際操作分析

　　（一）PPP模式的操作框架

　　PPP項(xiàng)目操作包括項(xiàng)目選擇階段、項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段、項(xiàng)目采購(gòu)階段、項(xiàng)目執(zhí)行階段、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)及移交階段。其中最為關(guān)鍵的就是項(xiàng)目的立項(xiàng)、簽約雙方合同的談判、融資談判以及項(xiàng)目的建造、運(yùn)營(yíng)。PPP項(xiàng)目的運(yùn)轉(zhuǎn)模式特點(diǎn)可以簡(jiǎn)單表述為政府與社會(huì)資本合作設(shè)立項(xiàng)目公司，雙方通過項(xiàng)目公司運(yùn)轉(zhuǎn)PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)各自的項(xiàng)目目標(biāo)。

　　（二）PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)項(xiàng)目操作中面臨的困難

　　1、社會(huì)資本的準(zhǔn)入門檻高

　　首先，基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)項(xiàng)目具有建設(shè)周期長(zhǎng)，投資大，回報(bào)收益慢的特點(diǎn)。應(yīng)用PPP模式，引入社會(huì)資本的資金投資，要求社會(huì)資本有雄厚的財(cái)力作為支撐，以確保在基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)項(xiàng)目過程中資金鏈的完整。再者由于PPP模式并未在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)項(xiàng)目中普遍應(yīng)用，專業(yè)性較強(qiáng)，且基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)項(xiàng)目具有一定的壟斷性，這也就要求社會(huì)資本對(duì)于PPP模式有深刻理解以及對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)項(xiàng)目行業(yè)的充分了解。

　　2、PPP項(xiàng)目管理結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜

　　在PPP項(xiàng)目中，政府追求社會(huì)利益，而社會(huì)資本追逐經(jīng)濟(jì)利益化，合作雙方的目標(biāo)并不一致，且我國(guó)對(duì)于PPP模式的法律規(guī)制體制仍然停留在討論階段。沒有法律利用強(qiáng)制力來(lái)規(guī)范PPP項(xiàng)目，政府就需要用合同來(lái)確定與社會(huì)資本的合同關(guān)系，規(guī)范社會(huì)資本的行為，構(gòu)架PPP項(xiàng)目的管理結(jié)構(gòu)，這也意味著PPP項(xiàng)目管理結(jié)構(gòu)也更為復(fù)雜。同時(shí)PPP項(xiàng)目涉及的領(lǐng)域往往較為復(fù)雜，需要不同領(lǐng)域的各方參與建設(shè)，這也在一定程度上增加了管理的困難。

　　3、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制難以確定

　　PPP模式中，政府與社會(huì)資本確立了合作伙伴關(guān)系，利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，但是在實(shí)際操作中，PPP項(xiàng)目投資大，所涉及的范圍較為廣泛，合作雙方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相較于傳統(tǒng)融資方式也更高。在項(xiàng)目推進(jìn)的不同階段，雙方所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也不同，依靠合同約定的權(quán)利義務(wù)難免百密一疏。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制也成為PPP模式中重要也是困難的問題。

　?。ㄈ┗A(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)項(xiàng)目中應(yīng)用PPP模式可能存在的風(fēng)險(xiǎn)

　　1、政府政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)

　　社會(huì)資本愿意將大量的資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)項(xiàng)目中，依靠的是政府的公信力號(hào)召。因此，在PPP項(xiàng)目中，政府良好的管理環(huán)境顯得尤為重要。國(guó)家政策的調(diào)整必然會(huì)影響到PPP項(xiàng)目的推進(jìn)，可能會(huì)成為項(xiàng)目的助推力，但是也可能成為項(xiàng)目的阻力。如果政府對(duì)于社會(huì)資本的項(xiàng)目支持突然減弱，社會(huì)資本的投資信心也將減弱，PPP項(xiàng)目的建設(shè)也會(huì)面臨后勁不足的風(fēng)險(xiǎn)。

　　2、PPP項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

　　基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)項(xiàng)目引入PPP模式，主要是依靠社會(huì)資本雄厚的財(cái)力解決政府融資困難，由于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具時(shí)間差、投資大、收益慢特征，若社會(huì)資本出現(xiàn)財(cái)務(wù)困難，使得投資資金不到位，導(dǎo)致資金鏈的斷裂，PPP項(xiàng)目可能就無(wú)法進(jìn)行，已完成的部分工程也可能作廢。再者，在項(xiàng)目建設(shè)過程中，由于種種無(wú)法預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)使得項(xiàng)目成本的增加，社會(huì)資本的資金壓力也勢(shì)必會(huì)增加。雖然公共基礎(chǔ)設(shè)施具有公益性質(zhì)，但是在引入PPP模式之后，社會(huì)資本的逐利性也決定了PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益的重要性。若收益率無(wú)法達(dá)到社會(huì)資本的預(yù)期，社會(huì)資本就需要面臨項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

　　3、政府監(jiān)管不力的風(fēng)險(xiǎn)

　　PPP模式突出的特點(diǎn)是社會(huì)資本的全程參與，并且與政府形成合作伙伴關(guān)系。這一方面有利于項(xiàng)目的發(fā)展，但另一方面，政府也失去了對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)項(xiàng)目項(xiàng)目的控制權(quán)，社會(huì)資本有了更大的空間。由于基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)項(xiàng)目項(xiàng)目的公益性，保障項(xiàng)目的順利推進(jìn)，依靠的就是政府強(qiáng)有力的監(jiān)管。雖然目前國(guó)家正大舉推進(jìn)對(duì)于PPP模式的發(fā)展，但調(diào)整PPP模式的法律法規(guī)依然不盡人意，這也增加了政府監(jiān)管的難度。如果政府監(jiān)管不力，使得社會(huì)資本將公益性的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)項(xiàng)目項(xiàng)目私利化，可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目變質(zhì)。

　　四、基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)項(xiàng)目中應(yīng)用PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

　　（一）政府的規(guī)范守約

　　1、政府應(yīng)優(yōu)化PPP項(xiàng)目投資的政府管理環(huán)境

　　政府的政策支持不僅可以引導(dǎo)PPP項(xiàng)目的發(fā)展方向，還可以提高PPP項(xiàng)目的投資吸引力，增強(qiáng)項(xiàng)目合作公司的投資信心。因此，地方政府也應(yīng)當(dāng)緊跟中央政策，優(yōu)化PPP項(xiàng)目投資的政府管理環(huán)境，加大對(duì)PPP項(xiàng)目的政策支持以鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目的發(fā)展。政府在PPP項(xiàng)目中的地位不在是過去的主導(dǎo)角色，而是轉(zhuǎn)化為有監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)的合作者。如前所述，如果政府無(wú)法將監(jiān)督工作做到位，會(huì)影響PPP項(xiàng)目的成果。因此政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督方面的作用，優(yōu)化PPP項(xiàng)目投資的政府管理環(huán)境。

　　2、PPP項(xiàng)目參與者的風(fēng)險(xiǎn)分配應(yīng)合同化

　　風(fēng)險(xiǎn)分配是PPP模式操作過程中復(fù)雜關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。雙方共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并不意味著雙方平分風(fēng)險(xiǎn)。而是隨著雙方在每個(gè)環(huán)節(jié)權(quán)利義務(wù)的不同而發(fā)生變化。因?yàn)殡p方的權(quán)利義務(wù)的非固定的，這就要求雙方將風(fēng)險(xiǎn)分配合同化，而且要合理化，細(xì)致化。將風(fēng)險(xiǎn)分配合同化除了能夠更加避免雙方的紛爭(zhēng)，還能夠起到約束和激勵(lì)的作用。

　　3、政府是公共義務(wù)的最是政府服務(wù)于民的職責(zé)之一，基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)項(xiàng)目的公益性決定了政府不能將公共義務(wù)轉(zhuǎn)嫁于他人。社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)項(xiàng)目，目的不在于承擔(dān)政府的職責(zé)，而是為了幫助政府更好地履行職責(zé)。因此，政府依舊是公共義務(wù)的最終承擔(dān)者，只是其角色發(fā)生了轉(zhuǎn)變。在社會(huì)資本發(fā)生問題時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起責(zé)任。

　?。ǘ┥鐣?huì)資本的規(guī)范操作

　　1、樹立公用服務(wù)觀念

　　公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公益性與社會(huì)資本的營(yíng)利性在一定程度上是存在沖突的。社會(huì)資本要在二者之間找到平衡點(diǎn)，關(guān)鍵是要樹立公用服務(wù)的觀念。如果社會(huì)資本將PPP項(xiàng)目單純作為公司的項(xiàng)目來(lái)操作，必然會(huì)使PPP項(xiàng)目偏離其運(yùn)營(yíng)的意義。PPP項(xiàng)目的本質(zhì)是提供公共服務(wù)，因此，雖然社會(huì)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目更多是追逐利益，但是只有其樹立起公共服務(wù)的觀念，PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)才能順利開展。

　　2、投資資金的到位

　　政府引入PPP模式，是基于對(duì)社會(huì)資本融資實(shí)力的信任。因此，PPP項(xiàng)目順利完成的前提需要社會(huì)資本確保投資資金到位。如果社會(huì)資本投資資金無(wú)法準(zhǔn)時(shí)到位，不僅影響后續(xù)的工程建設(shè)，也會(huì)導(dǎo)致之前完成的工程作廢。公共基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)的周期長(zhǎng)，如果資金無(wú)法到位，周期持續(xù)時(shí)間延長(zhǎng)，對(duì)于社會(huì)資本所需承擔(dān)的成本也會(huì)增加，如此惡性循環(huán)，可能會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗。
      今年是PPP模式發(fā)展的井噴年，國(guó)家大大增強(qiáng)了對(duì)PPP模式的支持力度，但是，引入PPP模式不可盲目樂觀，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過嚴(yán)密的論證之后才可應(yīng)用，否則將帶來(lái)新一輪的社會(huì)問題。因此，地方政府在引入PPP模式時(shí)切勿盲目跟風(fēng)。當(dāng)然，就目前的發(fā)展形勢(shì)而言，可以預(yù)見，PPP模式在我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中必將迎來(lái)更為廣闊的發(fā)展前景。

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